Муниципальное учреждение культуры Лого Центральной публичной библиотеки Новоуральска Публичная библиотека Новоуральского городского округа
Страницы читателей
Страницы библиотекарей
Страницы библиотекарей / Главная / Российская библиотечная ассоциация / Конференции / Очередная XIV Ежегодная сессия Конференции РБА, Вологда, 17-22 мая 2009 года / Жукова Н. В. Нормативно-правовая база деятельности публичных библиотек: по результатам социологического исследования

Жукова Надежда Васильевна, директор муниципального учреждения культуры «Централизованная библиотечная система» г. Сургута
nzhukova@admsurgut.ru


НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК:
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Нормативно-правовая база является начальным звеном правового регулирования библиотечной деятельности, представляет собой систему юридических правил, заключенных в законах и подзаконных актах. «В России активно развивается библиотечное законодательство. По оценкам специалистов, в стране действуют до 500 федеральных и региональных законов, а также других актов органов государственной власти, имеющих отношение к библиотекам».
Секцией публичных библиотек РБА в конце 2008 — начале 2009 годов проведено исследование «Нормативно — правовая база деятельности публичных библиотек Российской Федерации» с целью выявления тех нормативно-правовых документов, которыми руководствуются в своей деятельности публичные библиотеки страны. На наш взгляд, можно обозначить следующие задачи исследования:

  1. Выявление нормативно-правовых документов (федеральных, региональных, местных), оказывающих наибольшее влияние на деятельность муниципальных библиотек Российской Федерации.
  2. Выявление документов, разработанных Российской библиотечной ассоциацией, используемых библиотеками в своей работе.
  3. Выявление недостающих нормативно-правовых документов для осуществления библиотечной деятельности.

В исследовании приняли участие 330 библиотек и библиотечных систем. География исследования обширна — 313 населенных пунктов из 62 регионов Российской Федерации. Анализируя анкеты, мы пришли к выводу, что специалистам библиотек страны не просто сориентироваться во всем многообразии существующих нормативно-правовых документов, регулирующих библиотечную деятельность: происходит смешение регионального и местного законодательства.
Результаты данного исследования могут быть не совсем достоверными в силу субъективного восприятия респондентами вопросов: из-за разной трактовки заданных вопросов, а также нужно учитывать тот факт, что вопросы в анкете были открытыми, то есть не были предложены варианты ответов, поэтому респондентами обозначались только те позиции, которые они посчитали нужным отразить. Тем не менее, систематизируя ответы, мы пришли к некоторым заключениям. Руководствуясь целью исследования, мы попытались определить, какие нормативно-правовые документы — федеральные, региональные или местные — оказывают наибольшее влияние на деятельность библиотек страны и пришли к заключению, что на практическую деятельность библиотек наибольшее влияние оказывает региональное и местное законодательство.

Но начнем по порядку — обозначим основные законодательные акты федерального значения, наиболее часто называемые респондентами.
Из 330 участников исследования Федеральный закон «О библиотечном деле» от 29.12.1994 N 78-ФЗ назвали 43 % респондентов (141 ответ),
ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» — 29 % (96 ответов),
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» - 12 % (41 ответ)
«Основы законодательства Российской Федерации о культуре» обозначили 8 % респондентов (27 ответов);
Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» от 29.12.1994 N 77-ФЗ — 7 % (23 ответа)
Также библиотеки руководствуются программами. В ответах называются Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2010 годы)», «Электронная Россия» (2002-2010); Национальная программа поддержки и развития чтения, Национальная программа сохранения библиотечных фондов РФ.
Исходя из тех позиций, которые мы получили при анализе ответов, влияние на деятельность библиотек оказывают Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Трудовой и прочие кодексы Российской Федерации, в которых нашли отражение обобщающие правовые нормы по вопросам библиотечного дела. Кодексы обозначили 12 % респондентов.
Некоторыми респондентами в комментариях отмечено, что на их деятельность крайне негативное влияние оказывают федеральные законы № 131, № 94, также 4-ая часть Гражданского кодекса. Например, комментарий о ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: «библиотеки полностью стали бесправными». Или комментарий к Федеральному закону N 94  «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: «многие аспекты библиотечной деятельности являются предметом конкурса, а не осознанного выбора. Важность знаний, опыта, коммуникаций нивелируются, поскольку выбор делаем не мы, если следовать закону. Если искать обходные пути — не работает закон. Опыт показывает, что часто само по себе объявление конкурса не есть гарантия того, что он состоится, а если он проводится способом котировок, то сроки его проведения могут переноситься бесконечно при отсутствии или недостаточном количестве участников».

Федеральное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирует самые общие вопросы организации библиотечного дела, системы обязательных экземпляров документов и работы библиотек. Конкретные правовые нормы в сфере библиотечной деятельности могут определяться законами субъектов Российской Федерации либо нормативными актами органов местного самоуправления. Таким образом, жизненно важные правовые гарантии библиотечной деятельности в большей мере зависят от разработанности регионального законодательства. В пользу последнего свидетельствует еще и то, что начало законодательному регулированию библиотечного дела России положено принятием 21 июля 1994 г. закона Республики Саха (Якутия) «О библиотечном деле», тогда как федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов» появились только 29 дек. 1994 г. По мнению Ю. А. Гриханова, «появление регионального законодательного акта на 5 месяцев раньше федеральных символично, так как зримо показывает конституционный приоритет субъектов Российской Федерации в решении и законодательном регулировании конкретных вопросов культуры и библиотечного дела, в частности. Подтверждением этого стало принятие в следующие два года еще нескольких региональных законов (Калужской, Брянской, Липецкой, Псковской, Тульской областей)».
Региональное законодательство, регулирующее правоотношения в сфере местного самоуправления, оказывает существенное влияние на деятельность библиотек страны. Во всех регионах, которые приняли участие в исследовании, имеются нормативно-правовые акты в области библиотечного дела. В целом, сегодня почти все субъекты РФ приняли законы и иные нормативно-правовые акты в области библиотечного дела: Республика Адыгея; Республика Алтай; Республика Башкортостан; Республика Бурятия; Республика Дагестан; Республика Ингушетия; Кабардино-Балкарская Республика; Республика Калмыкия; Карачаево-Черкесская Республика; Республика Карелия; Республика Коми; Республика Марий Эл; Республика Мордовия; Республика Саха (Якутия); Республика Северная Осетия; Республика Татарстан (Татарстан); Республика Тыва; Удмуртская Республика; Республика Хакасия; Чувашская Республика; Алтайский край; Краснодарский край; Красноярский край; Приморский край; Ставропольский край; Хабаровский край; Амурская область; Архангельская область; Астраханская область; Белгородская область; Брянская область; Владимирская область; Волгоградская область; Воронежская область; Ивановская область; Иркутская область; Калининградская область; Калужская область; Камчатская область; Кемеровская область; Кировская область; Костромская область; Курганская область; Курская область; Ленинградская область; Липецкая область; Магаданская область; Московская область; Мурманская область; Нижегородская область; Новгородская область; Новосибирская область; Омская область; Оренбургская область; Орловская область; Пензенская область; Пермская область; Псковская область; Ростовская область; Рязанская область; Самарская область; Саратовская область; Сахалинская область; Свердловская область; Смоленская область; Тамбовская область; Тверская область; Томская область; Тульская область; Тюменская область; Ульяновская область; Челябинская область; Ярославская область; Москва; Санкт-Петербург; Еврейская автономная область; Коми-Пермяцкий автономный округ; Корякский автономный округ; Ненецкий автономный округ; Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Агинский Бурятский автономный округ; Ханты-Мансийский автономный округ; Чукотский автономный округ; Эвенкийский автономный округ; Ямало-Ненецкий автономный округ.
Респонденты, принявшие участие в исследовании, обозначили, что на их региональном уровне приняты законы о культуре, библиотечном деле, о библиотечном обслуживании, об обязательном экземпляре документов, региональные модельные стандарты деятельности публичных библиотек. Наиболее распространенные варианты названий законов — «О библиотечном деле», «О библиотеках и библиотечном деле», «О библиотечном деле и об обязательном экземпляре документов». Также муниципальные библиотеки в своей деятельности руководствуются концепциями. Среди ответов встречаются: «Концепция библиотечного обслуживания детей в Ростовской области до 2010 года», «Концепция обслуживания детей и юношества государственными и муниципальными библиотеками Свердловской области», «Концепция развития публичных библиотек как информационных центров для населения в республики Коми до 2010 года»; «Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года», «Концепция развития культуры Красноярского края» и т.п.
Что касается законодательных актов органов местного самоуправления, влияющих на деятельность библиотек, то именно они, на наш взгляд, оказывают наиболее существенное влияние. Подобное заключение проиллюстрируем на примере деятельности Муниципального учреждения культуры «Централизованная библиотечная система» г. Сургута. Муниципальное учреждение культуры «Централизованная библиотечная система» создано на основании распоряжения мэра города. Сургут — город окружного подчинения Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области. Фактически в своей деятельности учреждение руководствуется тремя нормативно-правовыми документами, принятыми на уровне города: ведомственной целевой программой «Библиотечное обслуживание населения» г. Сургута; стандартом качества бюджетной услуги «Библиотечное обслуживание населения» и положением об обязательном бесплатном экземпляре муниципального образования. Теперь подробнее о каждом из обозначенных документов.
Ведомственная целевая программа «Библиотечное обслуживание населения» была внедрена в связи с реформированием бюджетного сектора экономики, внедрением бюджета, ориентированного на результат. Ведомственная программа — аналитический документ, увязывающий объем выделенных бюджетных ассигнований с количественными результатами изменения качества бюджетных услуг в определенном периоде времени.
Деятельность учреждения на основе данной Программы строится с 2006 года. Реализация Программы рассчитана на 3 плановых года, ежегодно в нее вносятся коррективы. С 2009 года она утверждается постановлением администрации города.
В процессе разработки Программы произведена оценка текущего уровня организации библиотечного обслуживания населения на основе Модельного стандарта деятельности публичной библиотеки; Руководства ИФЛА/ЮНЕСКО (международной федерации библиотечных ассоциаций и учреждений); Социальных нормативов и норм (утвержденных правительством РФ); Основных положений организации сети муниципальных общедоступных (массовых) библиотек в субъектах Российской Федерации.
Например, в части определения нормативов объема библиотечных фондов публичных библиотек в зависимости от численности населения мы руководствовались Модельным стандартом деятельности публичной библиотеки. В части определения нормативов прироста фонда Программа базируется на нормативе ежегодного прироста фонда муниципальных библиотек в размере 3 % согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов в Ханты-Мансийском автономном округе». При расчете оптимальной площади массовых библиотек руководствовались Рекомендациями ИФЛА/Юнеско по развитию службы публичных библиотек.
На основании анализа был разработан план формирования фонда ЦБС с учетом поступления и списания литературы на 10 лет для достижения оптимального по количественному и качественному составу библиотечного фонда; разработана программа информатизации ЦБС на 2006-2010 годы, также рассчитана стоимость библиотечной услуги, сформированы предложения по улучшению качества предоставляемых услуг, разработана система показателей эффективности деятельности — индикаторов повышения качества и удовлетворенности жителей услугами и ресурсами городских библиотек. На основании оценки определены проблемные зоны, сформулирована цель реализации программы, для достижения которой определены тактические задачи.
По каждой тактической задаче сформирован комплекс мероприятий по ее достижению. Рассчитан объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации программы.
Стандарт качества муниципальной услуги «Библиотечное обслуживание населения» утвержден в начале 2007 года постановлением Администрации города. Стандарт услуги — нормативно-правовой акт, устанавливающий требования к оказанию услуги, включающий существенные для получателя характеристики.
В стандарте описаны условия оказания услуги, определен порядок доступа к ней, порядок обжалования нарушений требований стандарта, ответственность за нарушение требований стандарта качества муниципальной услуги, а также 40 требований к качеству услуги, из которых — требования к организации, оказывающей услугу; требования к помещениям, в которых оказывается услуга; к режиму работы; к взаимодействию сотрудников с потребителями услуги; требования к предоставлению информации и предоставлению сопутствующих услуг и т.п. Ежегодно проводится самооценка на соответствие деятельности учреждения стандарту качества.
На основании постановления Администрации г. Сургута N 1184 от 25 апреля 2007 года «Об утверждении положения об обязательном бесплатном экземпляре муниципального образования» Централизованная библиотечная система г. Сургута наделена правом получения, хранения и общественного использования документов, входящих в состав обязательного бесплатного экземпляра муниципального образования. Положение разработано в целях комплектования библиотечно-информационного фонда города, обеспечения сохранности обязательного бесплатного экземпляра муниципального образования и его общественного использования. Даже тот небольшой опыт, который накоплен ЦБС со времени принятия соответствующего Положения, свидетельствует о возникновении ряда проблем, и пока некоторые принципиальные вопросы остаются нерешенными. Как за получателем обязательного экземпляра за центральной библиотекой города закреплены функции регистрации, учета, сохранности и контроля полноты и оперативности доставки обязательного бесплатного экземпляра, но порядок контроля за его доставкой не прописан. Количество изданий растет, и неуклонно встает проблема полноты обязательного экземпляра. В то же время большинство издательских фирм являются частными, что еще более усложняет доставку обязательного экземпляра. В данный момент мы находимся на этапе упорядочения поступлений местного обязательного экземпляра, так как полнота доставки обязательных экземпляров в фонд нашей библиотеки весьма далека от идеальной. Сегодня составлен список редакций, типографий, издательских центров и пресс-служб города, направлены письма с разъяснениями, оговорен порядок доставки, установлен регламент ежеквартального напоминания издающим организациям о передаче обязательного экземпляра в фонд ЦБС.
Таким образом, на основании нашего примера, законодательство на уровне субъектов РФ, а также местное законодательство оказывает существенное влияние на практическую деятельность библиотек. Принимаемые территориальные библиотечные законы, по мнению В. Р. Фирсова, «выполняют в какой-то мере роль постановления „О введении в действие“ Федерального закона. Несмотря на то, что с правовой точки зрения необходимости в таких постановлениях нет, на практике, в условиях слабости федерального центра, ослаблено и действие федеральных законов„. В этом смысле дублирование ключевых позиций федерального закона является оправданным.

При ранжировании ответов на вопрос “Какие документы, разработанные и принятые РБА, вы используете в своей работе», мы получили следующие результаты:
Из 330 респондентов Модельным стандартом деятельности публичной библиотеки руководствуются 211 библиотек, то есть 64 % опрошенных.
Кодекс профессиональной этики российского библиотекаря обозначен в 63 ответах (19 %)
Базовые нормы организации сети и ресурсного обеспечения общедоступных библиотек муниципальных образований — 62 ответа (19 %)
Руководство по краеведческой деятельности муниципальных публичных библиотек (централизованных библиотечных систем) — 38 ответов (12 %)
Манифест Российской библиотечной ассоциации о публичной библиотеке - 19 ответов (6 %)
Российские правила каталогизации — 10 ответов (3 %)
Национальная программа сохранения библиотечных фондов Российской Федерации — 7 ответов (2 %)
Также называются Руководство по краеведческой деятельности центральной библиотеки субъекта РФ (области, края), Устав РБА, Приоритеты развития РБА на 2005-2010 гг., но это единичные ответы.
60 респондентов не ответили на данный вопрос, от 7 респондентов получен ответ «не используем документы, разработанные РБА».

Анализируя ответы на вопрос «Документов по каким направлениям деятельности Вам не достает в работе», в 80% случаев называются различного рода нормативы: например, не хватает типовых норм времени на виды работ, связанных с внедрением в библиотечную деятельность современных компьютерных технологий и выполняемых сегодня в автоматизированном режиме (оцифровка фонда, внесение записи в электронный каталог и т.п.). Не хватает нормативов по площадям, комплектованию, фондам, обновлению материально-технической и технологической базы, количеству сотрудников библиотек, нормативов по количеству читателей, книговыдачи, посещений для расчета нагрузки на сотрудника ЦБС и т.п. Среди единичных ответов — не хватает документов по новой системе оплаты труда, типовых положений по отнесению ЦБС к группе по оплате труда, документов по осуществлению предпринимательской деятельности и оказанию платных услуг.

В целом, можно сделать общий вывод по исследованию. Исследование проведено, но, по сути, мы ничего нового не получили, так как в ответах перечислена вся законодательная база. Данные исследования очень сложно систематизировать и обработать, соответственно, прийти к какому-либо определенному заключению. Возможно, имеет смысл провести дополнительное исследование с целью выявления тех нормативных документов, которых не хватает библиотекам в осуществлении практической деятельности, определить их важность и приоритет и рекомендовать к разработке именно в той последовательности, в которой они будут названы.



 

 наверх

Ищите на сайте:


Российская библиотечная ассоциация
В Центральной публичной библиотеке г. Новоуральска
Полезные ресурсы


Редкое издание энциклопедии по истории Российской империи наложенным платежом, книги on-line, книги PDF.


© Разработка и поддержка — студия Виталия Комарова «Vitart»